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      行政訴訟法的修改對稅務行政訴訟的影響

      2014-11-04 16:55:44 和訊稅務  華稅律師事務所

        和訊特約

        2014年11月1日,十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關于修改行政訴訟法的決定,這是行政訴訟法實施24年來的第一次修改。此次修改主要針對實踐中立案難、審理難、執行難等“三難”問題,從保障當事人的訴訟權利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據制度、完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機制、完善判決形式等十個方面進行完善。那么,作為行政訴訟案件重要組成部分的涉稅行政訴訟會因此次修改面臨多少影響呢?筆者結合多年稅務法律服務的經驗,認為此次新政訴訟法的修改對稅務行政訴訟的影響主要體現在一下幾個方面:

        第一,涉稅行政訴訟立案成功率增加

        新修改的《行政訴訟法》(以下簡稱“新法”)第五十一條規定,“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的,應當登記立案。……。不符合起訴條件的,作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的,可以提起上訴。”第五十二條規定,“人民法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的,應當立案、審理,也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”新法第五十一條和第五十二條明確指出,人民法院在行政案件立案過程中,即使不立案,也應當出具不予立案的裁定,而原告可以據此向上一級法院上訴。該項條款的增加無疑是增大了涉稅行政訴訟案件立案的成功率,從根本上解決了涉稅行政訴訟立案難得問題。

        第二,確保了涉稅行政訴訟案件審理的獨立性

        新法第三條第二款規定,“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。”雖然這是一個宣示性的條款,但把這個要求寫進來,體現了在行政訴訟中對法院獨立行使審判權的保障。在10月23日發布的十八屆四中全會公報中就有提到:“全面推進依法治國的重大任務,完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,加強憲法實施;深入推進依法行政,加快建設法治政府;保證公正司法,提高司法公信力……。”由此可以預見,我國在接下來的司法體制改革中,對司法公正性、獨立性的強化。因此,涉稅爭議解決中,司法的獨立性得到了有效的保障,這更加有利于對行政相對人的保護。有效解決我國司法獨立性最大的障礙——行政權力的干預。新法充分考慮到行政主體的強勢地位,著重強調了相對人權利和司法獨立審判的權威,有效保證了涉稅行政訴訟案件審理的獨立性。

        第三,涉稅案件爭議焦點將發生改變

        新法第三條第三款規定,“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,也可以委托相應的工作人員出庭依法應訴。”目前,涉稅爭議產生的焦點集中于:行政處罰程序不當、行政決定證據不足等等,如果在接下來的行政訴訟中,要求行政機關的負責人出庭應訴,那么毫無疑問,行政機關的負責人會加大對具體行政行為的規范性和合法性的監督力度,使具體行政行為的做出更加符合法律依據,那么傳統的涉稅訴訟爭議焦點將發生改變。筆者預測,稅務案件類型將從針對行政程序合法性審查轉移到更為實質的糾紛解決,例如納稅人的認定、納稅數額的計算、偷逃稅款的界定等等。

        第四,涉稅訴訟的解決將更加有利于納稅人保護

        新法第十八條第二款規定,“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件。”一些基層法院人、財、物受制于地方和行政機關,導致一些案子不能判、不好判、不敢判。這次修改在很大程度上可以解決法院的“地方化”問題對公正審判造成的影響,從體制層面給行政審判注入了一劑十分有效的“強心針”。該條規定后,涉及金額較大的涉稅案件,尤其是其金額大到足以影響地方司法中立性的案件,可以申請跨區管轄,納稅人權利,將得到充分的保護。

        第五,涉稅行政復議將大幅度改變原行政決定

        第二十六條第二款規定,“經復議的案件,復議機關決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關和復議機關是共同被告;復議機關改變原具體行政行為的,復議機關是被告。”也就是說,無論行政復議機關對涉稅行政復議案件是否做出改變,只要該案涉及到訴訟,行政復議機關都要作為被告,共同應訴。因行政機關行政行為的做出直接影響著地方政績的考核,那么出于行政成本以及政績的考慮,行政復議過程中,行政復議機關必然會加大對復議案件的審查力度,提高行政效率。因此,為了減少應訴,行政復議機關維持原具體行政行為的情形將會減少。那么,納稅人在對行政機關作出的行政決定不服時,申請行政復議,以改變原行政決定的可能性必然會加大。

        第六,涉稅案件數量將大幅度增加

        新法四十六條第一款規定,“直接向法院提起訴訟的,應當自知道或應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。”修改后的行政訴訟法延長了公民、法人和其他組織作為原告的起訴期限,由現行的行政訴訟法當中的三個月延長到了六個月,并且對一些特殊情況,都做了比較明確的規定。由此,將給原告更多的時間來提起訴訟。加之,預計將在明年修改完成的《稅收征管法》關于交稅前置程序的刪除,都將增加涉稅行政案件的數量。

        第七,涉稅行政訴訟可訴前調解

        新法第六十條規定,“人民法院審理行政案件,不適用調解。但是,行政賠償、和行政機關依法給予補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件除外。”新法在此加入一個但書,對于涉稅行政訴訟來見影響是非常大的,征管法及其實施條例中明確規定了核定征收以及行政罰款金額倍數的問題。關于以上幾個問題,行政機關都有較大的自由裁量權,也是行政爭議引發的焦點。因此,日后關于納稅數額核定征收、行政罰款金額的爭議可適用于訴前調解程序。

        第八,保障納稅人勝訴后權益的實現

        新法第九十六條第二款規定,“行政機關在規定期限內不履行的,從期滿之日起,對該行政機關負責人按日處五十元至一百元的罰款。”將原有對行政機關按日罰款,改為對行政機關負責人按日罰款,實際上是增加了對行政機關負責人工作的監督力度。該條款明確了行政首腦負責制的原則,使得行政機關負責人可以有效發揮其監督、領導的職責,確保涉稅案件爭議解決后,納稅人權益的實現。

        小結

        十八屆四中全會公報提到:“深化行政執法體制改革,健全行政執法和刑事司法銜接機制。堅持嚴格規范公正文明執法,依法懲處各類違法行為,加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度,建立健全行政裁量權基準制度,全面落實行政執法責任制。強化對行政權力的制約和監督,完善糾錯問責機制。”再結合本次行政訴訟法的修改,規范行政機關執法行為、賦予司法機關獨立的司法地位已成為接下來改革的重點。本次行政訴訟法的修改,對于稅務爭議的處理而言,從納稅人權益的保護、行政復議的規范、行政訴訟的司法獨立性、納稅人勝訴權益實現等多方面產生了影響。可以預測,待新行政訴訟法生效以后,涉稅行政復議、行政訴訟案件的數量將空前加大。因此,司法從業者、行政執法者以及稅務律師都有必要進一步提升職業技能以迎接新的挑戰!

        思考:

        新修改的行政訴訟法,對于稅務機關而言將會面臨巨大的挑戰,主要表現在:一,行政首腦負責制原則將凸顯稅務機關負責人問責制;二,行政執法進一步受到法律的規制,新法相關條款對行政機關應訴過程中違法行為的法律責任和懲處予以了強化;針對行政機關向行政訴訟原告施加壓力,迫使其撤訴的行為規定了相應法律責任;對于行政機關不到庭應訴,或者中途隨意退庭等不尊重司法的情形,規定了法院提出處分的司法建議權。三,行政機關的權力受到法律的限制,突出表現在,新法對司法獨立性地位的保障,以減少行政權力對司法審判的干涉。筆者認為,為保證行政執法的合法性與合理性,減少行政爭議的發生,尤其是涉稅訴訟的發生,行政機關應主要從以下幾個方面做出完善:

        第一, 稅務機關應強化法治思維,增強稅法意識。黨的十八大明確提出要“落實稅收法治原則”,結合新行政訴訟法的規定,稅務機關應強化法律意識,嚴格依法辦事,維護社會公平正義。

        第二,稅務執法需嚴格按照法律程序,規范、公正執法。推進簡政放權,讓權力在陽光下運行,把權力關進制度的籠子里,提高權力運行的透明度和公信力是十八大以來針對行政權力改革的重點。因此,稅務執法機關應公正執法,嚴格按照法律程序辦事。

        長期以來,我國對納稅人權益保護原則性規定多,具體措施少,新法從保障當事人的訴訟權利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據制度、完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機制、完善判決形式等十個方面加強了對行政相對人的保護,對于稅務爭議中相對弱勢地位的納稅人而言,無疑可以大大提高納稅人在稅務訴訟中話語權,更好的維護自身權益,同時,這也是推動稅收法治化進程的重要力量。在此背景下,筆者建議:

        第一,強化公民意識,監督稅法執行。稅收是現代社會中納稅人和政府之間的橋梁,是聯系納稅人權利和政府義務的紐帶,馬克思曾經指出:“稅收是喂養政府的奶娘”。納稅人應強化自己的公民意識,了解學習國家稅收法律政策,在依法納稅的同時,監督行政機關的行政行為。

        第二,利用司法途徑保護自身合法稅收權益。新法的通過以及未來切實的落實將為解決納稅人訴訟難、執行難等問題帶來根本的改變,納稅人應充分利用法律賦予的權利,有理有據有節維護自身合法權益。

        作者觀點不代表和訊網立場

      (責任編輯:孫立欣 HF017)
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