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        2019年減稅降費:空間在哪里?如何切實落地?

        2019-01-17 07:27:44 中國經濟時報 

          嘉賓

          胡 敏 中央黨校(國家行政學院)研究員

          白彥鋒 中央財經大學財稅學院教授

          蔣 震 中國社會科學院財經戰略研究院副研究員

          在2019年的第一天,新個稅法如期全面實施,6項專項附加扣除正式落地,為納稅人派發新年減稅禮包。伴隨新的一年的到來,更大規模的減稅降費也拉開序幕。前不久召開的中央經濟工作會議和全國財政工作會議都明確釋放2019年我國將實施更大規模減稅降費的信號。

          主持人 趙姍

          發揮積極財政政策,著力減稅降費,作用顯著

          中國經濟時報:在經濟下行壓力加大、內外部發展風險持續加大的大背景下,如何看待財政政策減稅降費的作用?

          胡敏:在當前經濟下行壓力加大、內外部發展風險不減的背景下,發揮積極財政政策,著力減稅降費,作用是顯著的,在未來一個時期應當能夠產生明顯政策效應。

          首先,減稅降費是鞏固供給側結構性改革成果、深化供給側結構性改革的關鍵措施。連續幾年黨中央將推進供給側結構性改革作為經濟工作的主線,緊抓“三去一降一補”取得了初步成效,在經濟下行態勢和內外部發展風險持續加大的雙重壓力下,保持了經濟運行總體向好局面,其重要的一條就是通過減稅降費,降低了企業成本、穩定了企業負債率(杠桿率),通過結構性改革釋放了企業發展空間,通過資金有效配置彌補了發展短板。中央經濟工作會議提出要繼續堅持以供給側結構性改革為主線不動搖,更多采取改革的辦法,更多運用市場化、法治化手段,在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫。這八個字的背后都與減稅降費措施并由此改善的營商環境息息相關,與進一步落實減稅降費成效不可分割。

          其次,減稅降費是激發市場主體活力、促進形成強大國內市場的迫切需要。從經濟學意義上講,減稅是要提高私人部門報酬率,從而刺激儲蓄增加、利率下降和投資上升;低稅率還可以鼓勵人們增加勞動供給的數量和質量,促進企業生產者單位成本的降低和通脹率的下降,這就可以有效激發市場主體的活力。比如,通過2017年到2018年深化增值稅改革和實施一系列面向制造業和中小微企業的減稅措施,可以有效降低這些產業和企業的運營成本和負擔;通過推進更為明顯的降費,清理規范不必要的收費項目,并加大對亂收費查處和整治力度,為企業創造更多的政策紅利。還比如,全面實施修改后的個人所得稅法及其實施條例,落實好6項專項附加扣除政策,將切實減輕居民稅負,增強城鎮居民消費愿望和能力,實現消費對經濟增長的驅動力,從而提振市場信心,促進形成強大國內市場。

          再次,減稅降費是促進實體經濟轉型升級、實現高質量發展的重要動力。按照黨的十九大提出的建設現代化經濟體系,實現高質量發展的目標,必須有實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同的現代產業體系支撐,必須構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制環境,而加快建立現代財政制度,全面實施政府預算管理,就是一個重要突破口。有效有力的減稅降費不僅可以促進更多的資金資源從效率低下的公共部門轉向高效的私營部門,切實提高全要素生產率,還有利于規范政府稅收支出結構,倒逼政府職能轉變,提高存量資金使用效率,從而用政府收入的“減法”,換取企業效益的“加法”和市場活力的“乘法”。

          白彥鋒:我認同胡老師的觀點。的確,從內因來看,過去更多的關注點是,減稅降費是實施供給側結構性改革、給企業降低運行成本的需要。但我認為,還忽略了兩方面因素。

          第一,2001年我國入世以來,在外需推動之下,我國經濟經歷了一段時間的快速增長。然而,2008年國際金融危機之后,貿易摩擦不斷,外需對我國經濟的拉動作用大幅下降。同時,我國作為世界第二大經濟體,不可能單純通過外需來保持經濟的快速增長。這樣一來,內需就顯得非常重要。就內需來看,又包括投資和消費等兩個方面。由于我國有“集中力量辦大事”的體制優勢,因此,投資特別是基礎設施投資一直比較穩定,問題可能是民間投資不夠活躍。更大的問題還在于,由于近年來政府收入增速超過居民收入,使得我國居民消費相對不足也在很大程度上制約了我國經濟的快速增長。從這種意義上說,推動更大規模的實質性減稅,實際上是要助推我國經濟未來可持續增長。

          第二,改革開放以來,我國經濟的起飛主要經歷了上世紀末期的簡政放權“改革”和本世紀初的“入世”“開放”。就全國財政收入占GDP的比重來看,經歷了從1978年31.2%到1995年最低點10.27%的變化過程,可以說這是我國歷史上真正發生過的、波瀾壯闊甚至“矯枉過正”的真正的“實質性的大規模減稅”,也對我國改革開放和經濟發展產生了深遠的影響。2017年,我國一般公共預算收入為172567億元,占當年GDP827122億元的比重僅為20.86%,似乎并不高。但是,從全預算口徑來看,如果將政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入、社會保險基金預算收入都考慮上,我國“大口徑”的宏觀稅負高達35.67%,甚至超過了1978年改革開放之初的水平。盡管我們可以說,社會保險基金預算“取之于民,用之于民”,國家只是集中“代管”,繳費人退休之后仍然自己會受益,但是從2018年社保繳費收入由稅務部門統一征收的社會反映來看,其客觀上和心理上都構成了社會公眾的負擔,因此我國總體上減稅的空間仍然“可期”。

          這樣看來,目前我國似乎又到了一個需要通過“更大規模實質性減稅”來推動經濟發展的關鍵歷史時間節點。

          蔣震:當前稅制體系運行面臨的重要矛盾在于結構性問題,稅制結構失衡帶來對市場活力的束縛和抑制,某種程度上影響市場充分發揮在資源配置中決定性作用。聚焦于問題導向,以改革優化、調整稅制結構,構建統一市場的公平競爭環境,不斷激活市場活力,特別是激活實體經濟的活力,更好地抵御經濟運行風險帶來的影響,培育形成適應于現代化經濟體系的高質量發展能力,推動整個經濟社會從數量規模型向高質量發展轉變,讓稅制改革轉變發揮出富國強民的最大效能,是擺在我們面前的一項迫切任務和必要選擇。

          當前經濟下行的一個重要表現就是市場主體的活力不足,減稅降費主要目的是激發市場主體的活力,讓它們“輕裝上陣”。與以往經濟下行的重要特征相比,這一輪經濟下行的市場預期處于低潮狀態,市場主體的觀望情緒較濃,減稅降費對于穩定預期也會發揮重要的促進作用。而且,當前,新動能培育成績斐然,新經濟、新業態、新模式快速發展,在悄然改變社會經濟運行格局,技術進步使得人類文明不斷攀升,人類告別工業社會,正在跨入知識信息文明的新時代,供求雙方的信息不對稱在不斷下降,靈活化、個性化生產逐漸形成,顯著節約了社會交易成本。減稅降費有助于順應這種格局,更加促進新經濟、新業態、新模式的發展,建立、完善支撐高質量發展的稅制體系,全面提升新時代的經濟社會發展能力。減稅降費須“保持戰略定力,增強發展自信”,要看到它是一個動態過程,切忌只看靜態時點,減稅降費效果的顯現,需要一個期限,甚至需要一個較長的期限。

          “更大規模”地推進減稅降費,空間在哪里

          中國經濟時報:2019年更大規模減稅降費還有多大空間?

          胡敏:按照財政部透露的信息,2018年我國減稅降費在1.3萬億元以上,但由于各種原因,企業感覺不明顯,在經濟下行和外部風險沖擊下,才有了2019年要“更大規模”地推進減稅降費,那么空間在哪里、如何才能切實落地、讓企業主體和人民群眾有獲得感?從現有減稅降費的路徑看,主要在以下四個方面。

          一是深化增值稅改革可能釋放的減稅空間。2018年5月1日起,增值稅第一及第二檔稅率下調一個百分比,原適用17%和11%稅率的,稅率分別調整為16%、10%,減稅在2400億元。由于增值稅是流轉稅,其下調以后居民和企業都可以受益。據測算增值稅稅率每下調1%,就可以減稅約5000億元左右。如果2019年能下調2%以上的增值稅稅率,就可以再減稅1萬億元。按照2017年國內增值稅和進口貨物增值稅、消費稅達7.2347萬億元,略超當年稅收總額的一半的規模測算,國內增值稅和進口增值稅、消費稅的稅率完全可以再降低3至5個百分點,就能夠達到萬億元體量的減稅目的。其中,還有對部分行業增值稅期末留抵稅額予以退還的措施,有專家估算,目前,我國留抵稅款已達1.4萬億元左右,過大的增值稅留抵稅款事實上提高了企業的杠桿率和融資成本,尤其不利于高科技重資產企業,這里面也具有很大的操作空間。

          二是企業所得稅進一步降低帶來的減稅空間。我國目前企業所得稅稅率為25%,企業所得稅規模約為3.5萬億元,如果可以將企業所得稅稅率從25%下調至20%,就可以給企業部門減稅7000億元。之前,針對于高科技企業、創業企業和小型微利企業,出臺了相關政策,延展了減半征收等以往稅收優惠的深度和廣度,比如,技術先進型服務企業稅率下調至15%;對年應納稅所得額低于100萬元的小型微利企業,實際所得稅率下降至10%;還有,2018年至2020年底,將企業研發費用加計扣除比例提高到75%的政策,由科技型中小企業擴大至所有企業,這些措施都為企業減輕稅負帶來了成效,但空間依然廣闊。

          三是個人所得稅進行更大調整帶來的減稅空間。今年開始國家由分類稅制向綜合稅制轉變,四項所得納入了綜合計稅;個稅起征點調整至5000元,減除費用統一按照5000元/月執行,并根據子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息、住房租金和贍養老人六項專項附加綜合定額扣除,現在的測算稅收一年大致要減3200億元。按照人大的決定,個稅起征點調整也是與時俱進的,要實現中國經濟從投資驅動轉向消費和創新驅動,更大力度地給居民減稅仍然是今后的政策選項。

          四是為履行擴大改革開放的承諾、應對中美貿易摩擦調整關稅可能帶來的減稅空間。目前中美貿易爭端前景不明,若美再對華繼續加征進口商品關稅,則很有必要在當前的一攬子減稅降費計劃中,為出口退稅及進口關稅、增值稅、消費稅預留減稅的空間。從上年的減稅規模情況看,估算進出口稅收減免已占到全部稅費減免總額的31.7%。有測算,若保持近兩年我國進口同比增速不變,進出口稅收減免還可能繼續加碼,現有進口稅收的減稅幅度在今年或在3900億元左右。

          蔣震:當前,以減稅降費為主旋律的財政政策仍然不會改變,過去一段時間內,我國在減稅降費方面做了大量的工作,特別是在優化稅制改革、降低間接稅比重方面的趨勢更是明顯。營改增后,增值稅制仍在不斷優化、完善。2017年4月,財政部、國家稅務總局出臺《關于簡并增值稅稅率有關政策的通知》,自2017年7月1日起,簡并增值稅稅率結構,取消13%的增值稅稅率;2018年4月,財政部、國家稅務總局出臺《關于調整增值稅稅率的通知》,規定原適用17%和11%稅率的,稅率分別調整為16%、10%。

          未來一段時間內,這一改革趨勢會延續,以減稅降費為取向的財政政策格局仍然會持續發力。下一步將圍繞“減稅降費”主基調,繼續加大優化稅制結構的力度,更加激活市場主體的投資、消費意愿與能力,讓市場主體的獲得感更加強烈。特別是系統、全面推進增值稅改革,通過完善稅制全面提升稅制中性,在簡并增值稅稅率、完善增值稅進項稅款留抵退稅、清理增值稅優惠等方面值得期待,階段性降低增值稅比重,同時輔之以完善直接稅制度、提升直接稅比重,是擺在我們面前的一項重要任務。總體來看,2019年減稅降費的力度仍然會很大。

          減稅降費的實質是政府改革,巨大的減稅空間也在政府改革

          中國經濟時報:對下一步減稅降費措施有何展望與建議?

          胡敏:李克強總理一再強調減稅降費要與簡政相協同。從短期來看,減稅降費是應對經濟下行壓力的應急財政措施,當從長遠看,我國必須構建現代財政制度,形成良善的現代財政治理,最根本的是要“簡政”。

          有數據表明:在1994年實行分稅制以后,我國的稅收高速增長。1994年,全國稅收總額為5126.9億元,2017年達14.436萬億元,增加了27倍,而1994年到2017年的GDP則增加了16倍。在一些年份,稅收增幅是GDP增幅的兩倍。到2018年7月30日,政府財政存款在4.5萬億元左右,而機關團體存款則達到了28.3萬億元,兩項加起來達到了32.8萬億元。稅收的快速增長帶來了巨額財政收入,但一定程度上也助長了政府花錢大手大腳,不少資金沉淀下來,不能藏富于民。

          還有一項數據可以側面佐證:根據IMF的統計,2015年,我國財政中經濟事務支出占比高達28%,約是美國、日本等發達國家的三倍左右,與印尼、泰國新興市場國家相比也約是其兩倍左右。2016年,我國財政供養人員規模接近4300萬人,平均每百萬美元GDP供養財政人員3.8人,約是美國的4倍、日本的6倍。2019年,我國的財政支出規模估計會達到22萬億元,如果能夠減少5%的經濟建設或者行政支出,就可以釋放超萬億元的資金用于減稅。

          所以不少專家指出,減稅降費的實質是政府改革,巨大的減稅空間也在政府改革。所以,我也認為,在新起點上推進全面深化改革,著眼點還是政府要刀刃向內,敢于自我革命,政府能夠精簡一大步,人民獲得感就能跨越一大步。

          白彥鋒:當前“大規模實質性減稅”應該加強協同,注重橫向公平。

          2019年新年伊始,繼2018年我國個人所得稅綜合征收改革邁出實質性步伐、全國人民都沉浸在填報六項附加專項扣除的喜悅之后,國務院常務會議就對小微企業推出了一批新的“一攬子”普惠性減稅措施,這些減稅政策可追溯至2019年1月1日,實施期限暫定三年,預計每年可再為小微企業減負約2000億元。

          可以說,面對錯綜復雜的國內外宏觀經濟環境,我國年初針對小微企業的一攬子稅收優惠下好了全年的“先手棋”,也是確保2019年全年經濟平穩運行的一記響亮的“當頭炮”。但是,具體來看,這些減稅降費的改革當中仍有可以進一步完善之處。第一,就小微企業所得稅優惠來看,應稅所得額100萬元的小微企業實際稅率5%、應納稅額5萬元;但是應稅所得額101萬元的小微企業的實際稅率為10%、應納稅額達到10.1萬元,這里的“跳檔效應”需要有關部門想辦法“熨平”。第二,就小微企業適用的企業所得稅和個體工商戶、個人獨資企業、個人合伙企業適用的個人所得稅經營所得稅目來看,與小微企業應稅所得額100萬元以下適用的實際稅率為5%、100—300萬元之間適用的實際稅率為10%不同,個人所得稅經營所得稅目年應稅所得額9—30萬元部分適用的稅率高達20%、30—50萬元部分適用的稅率為30%、50萬元以上部分適用的稅率更是高達35%以上。可見,小微企業推出稅收優惠之后,個人所得稅經營所得稅目適用的稅率也應有相應進行調整的空間。

          蔣震:正確、客觀看待以減稅降稅為主要內容的政策措施,目標要定位于全面提升高質量發展能力。減稅是不同稅種有增有減的“交響曲”,須看到總體稅制格局的優化,不要局限于“一城一池”,切忌孤立地在某個稅種改革中“打轉轉”。不論是從經濟結構轉型升級的角度,還是助推企業降成本、化解風險的角度考慮,直接稅和間接稅改革之間形成相互協同、配合的機制,降低增值稅等間接稅的規模和比重,通過直接稅改革為增值稅減稅騰出空間,特別是有效提高高收入群體的稅收貢獻,已經成為一種共識。新個人所得稅法實施之后,廣大人民群眾獲得了巨大的減稅改革紅利。但個人所得稅制在發揮社會活力和實現公平正義方面,仍然需要進一步強化、激發,實現個人所得稅負擔的公平分布,適當增加高收入者,尤其是收入來源多元化的高收入群體稅負,仍然是個人所得稅改革需要進一步完善的方向和趨勢。

          

        (責任編輯:唐明梅 )
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